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2018-03-15 20:32

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关于《中华人民共和国监察法(草案)》的说明 

??2018年3月13日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上 

第十二届全国人大常委会副委员长 李建国 

各位代表: 

    我受第十二届全国人大常委会委托,作关于《中华人民共和国监察法(草案)》的阐明。 

  一、制定监察法的重要意义 

  (一)制定监察法是贯彻落实党中央关于深化国家监察体制改革决策部署的重大措施 

  深化国家监察体制改革是以习近平同道为中心的党中央作出的事关全局的重大政治体制改革,是强化党跟国家自我监视的重大决策安排。改革的目的是,整合反腐败资源力气,增强党对反腐败工作的集中同一引导,构建集中统一、威望高效的中国特点国家监察体制,实现对所有行使公权利的公职职员监察全笼罩。深入国家监察体制改造是组织立异、轨制创新,必需攻破体制机制阻碍,树立簇新的国家监察机构。制定监察法是深化国家监察体系改革的内在要乞降主要环节。党中央对国家监察立法工作高度器重,168开奖现场软件下载,习近平总书记在党的十八届六中全会和十八届中央纪委五次、六次、七次全会上均对此提出明白请求。中央政治局、中央政治局常务委员会和中心全面深化改革领导小组屡次专题研讨深化国家监察体制改革、国家监察相干破法问题,断定了制定监察法的领导思维、基础准则和重要内容,明确了国家监察立法工作的方向和时光表、路线图。党的十九大明确提出:“制定国家监察法,依法赋予监察委员会职责权限和考察手腕,用留置代替‘两规’办法。”监察法是反腐朽国度立法,是一部对国家监察工作起统领性和基本性作用的法律。制订监察法,贯彻落实党中央对于深化国家监察体制改革决议部署,使党的主意通过法定程序成为国家意志,对翻新和完美国家监察制度,实现立法与改革相连接,以法治思维和法治方法发展反腐烂工作,意思重大、影响深远。 

  (二)制定监察法是坚持和加强党对反腐败工作的领导,构建集中统一、权威高效的国家监察体系的必定要求 

  中国共产党领导是中国特色社会主义最实质的特点,是中国特色社会主义制度的最大上风。我们推进各范畴改革,都是为了完善和发展中国特色社会主义制度,坚固党的执政基础、提高党的执政能力。以零容忍立场惩治腐败是中国共产党鲜亮的政治态度,是党心民心所向,必须始终坚持在党中央统一领导下推进。当前反腐败斗争情势仍然严格庞杂,与党风廉政建设和反腐败斗争的要求比拟,我国的监察体制机制存在着显明不适应问题。一是监察范畴过窄。国家监察体制改革之前,党内监督已经实现全覆盖,而依照行政监察法的规定,行政监察对象主要是行政机关及其工作人员,还不做到对所有行使公权力的公职人员全覆盖。在我国,党管干部是坚持党的领导的重要原则。作为执政党,我们党不仅管干部的培育、选拔、应用,还必须对干部进行教育、管理、监督,必须对违纪违法的干部作出处理,对党员干部和其他公职人员的腐败行为进行查处。二是反腐败力量疏散。国家监察体制改革之前,党的纪律检查机关依照党章党规对党员的违游记为进行审查,行政监察机关依照行政监察法对行政机关工作人员的违法违纪行为进行监察,检察机关依照刑事诉讼法对国家工作人员职务犯罪恶为进行查处,反腐败职能既分辨行使,又穿插重叠,没有形成合力。同时,检察机关对职务犯罪案件既行使侦查权,又行使批捕、起诉等权力,缺少有效监督机制。深化国家监察体制改革,组建党统一领导的反腐败工作机构即监察委员会,就是将行政监察部门、预防腐败机构和检察机关查处贪污贿赂、渎职失职以及防备职务犯罪等部门的工作气力整合起来,把反腐败资源集中起来,把执纪和执法贯通起来,攥指成拳,造成协力。三是体现专责和集中统一不够。制定监察法,明确监察委员会的性质、位置,明确“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关”,从而与党章关于“党的各级纪律检查委员会是党内监督专责机关”相响应,通过国家立法把党对反腐败工作集中统一领导的体制机制固定下来,构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系,把制度优势转化为治理效力。 

  (三)制定监察法是总结党的十八大以来反腐败实践教训,为新局势下反腐败奋斗供给刚强法治保障的事实需要 

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央坚持反腐败无禁区、全覆盖、零容忍,以雷霆万钧之势,坚韧不拔“打虎”、“拍蝇”、“猎狐”,不敢腐的目标初步实现,不能腐的笼子越扎越牢,不想腐的堤坝正在构筑。在深刻开展反腐败斗争的同时,深化国家监察体制改革试点工作踊跃推进。根据党中央决策部署,2016年12月,十二届全国人大常委会第二十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》,经过一年多的实践,国家监察体制改革在实践中迈出了坚实步调,积聚了可复制可推广的经验。根据党的十九大精神,在当真总结三省市试点工作经验的基础上,2017年11月,十二届全国人大常委会第三十次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》,国家监察体制改革试点工作在全国有序推开,目前,省、市、县三级监察委员会已经全体组建成立。通过国家立法赋予监察委员会必要的权限和措施,将行政监察法已有规定和实践中正在使用、行之有效的措施肯定下来,明确监察机关可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施开展调查。尤其是用留置取代“两规”措施,并规定严格的程序,有利于解决长期困扰我们的法治困难,彰显全面依法治国的信心和自负。改革的深化要求法治保障,法治的实现离不开改革推动。通过制定监察法,把党的十八大以来在推进党风廉政建设和反腐败斗争中形成的新理念新措施新经验以法律情势固定下来,强固国家监察体制改革成果,保障反腐败工作在法治轨道上行稳致远。

  (四)制定监察法是坚持党内监督与国家监察有机统一,坚持走中国特色监察途径的创制之举 

  权力必须受到制约和监督。在我国,党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关等,都在党中央统一领导下行使公权力,为人民用权,对人民负责,受人民监督。在我国监督体系中,党内监督和国家监察施展着非常重要的作用。党内监督是对全部党员尤其是对党员干部履行的监督,国家监察是对所有行使公权力的公职人员实施的监督。我国80%的公务员和超过95%的领导干部是共产党员,这就决定了党内监督和国家监察具备高度的内在一致性,也决定了实行党内监督和国家监察相统一的偶然性。这种把二者有机统一起来的监督制度拥有显明的中国特色。党的十八大以来,党中央坚持全面从严治党,在加大反腐败力度的同时,完善党章党规,实现依规治党,取得历史性成绩。完善我国监督体系,既要加强党内监督,又要加强国家监察。深化国家监察体制改革,成立监察委员会,并与党的纪律检查机关合署办公,代表党和国家行使监督权和监察权,履行纪检、监察两项职责,加强对所有行使公权力的公职人员的监督,从而在我们党和国家形成巡查、派驻、监察三个全覆盖的统一的权力监督格式,形成发现问题、改正偏差、惩治腐败的有效机制,为实现党和国家长治久安走出了一条中国特色监察道路。同时要看到,这次监察体制改革确立的监察制度,也体现了中华民族传统制度文化,是对中国历史上监察制度的一种鉴戒,是对当今权力制约形式的一个新摸索。制定监察法,就是通过立法方式保证依规治党与依法治国、党内监督与国家监察有机统一,将党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、干部监督、舆论监督贯通起来,一直提高党和国家的监督效能。 

  (五)制定监察法是加强宪法实施,丰硕和发展人民代表大会制度,推进国家治理体系和治理能力现代化的策略举动 

  宪法是国家的根本法,是治国安邦的总章程,是党和人民心志的集中体现。在总体坚持我国宪法持续性、稳固性、权威性的基础上,十三届全国人大一次会议对宪法作出局部修改,把党和人民在实践中获得的重大实践创新、实际创新、制度创新结果回升为宪法规定,实现了宪法的与时俱进。这次宪法修正的重要内容之一,是增添有关监察委员会的各项规定,对国家机构作出了重要调剂和完善。通过齐备的法律保证宪法确立的制度得到落实,是宪法实行的重要门路。在本次人民代表大会上,先通过宪法修正案,而后再审议监察法草案,及时将宪法修改所确立的监察制度进一步详细化,是咱们党依宪执政、依宪治国的活泼实践和赫然写照。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是保持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的基本政治制度部署。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和处所各级人民代表大会。监察法草案依据宪法修改案将行使国家监察职能的专责机关纳入国家机构系统,明确监察委员会由同级人大发生,对它负责,受它监督,拓宽了人民监督权力的道路,进步了社会主义民主政治制度化、标准化、法治化程度,丰盛和发展了人民代表大会制度的内涵,推进了国民代表大会制度与时俱进,对推动国家管理体制和管理才能古代化存在深远意义。 

  二、监察法草案起草进程、指导思想和根本思路 

  按照党中央部署要求,监察法立法工作由中共中央纪律检讨委员会牵头抓总,在最初研究深化国家监察体制改革计划的时候即着手斟酌将行政监察法修改为国家监察法问题。中央纪委与全国人大常委会、中央统战部、中央政法委员会、中央深化改革领导小组办公室、中央机构编制办公室等有关方面进行了多次沟通。全国人大常委会党组坚定贯彻落实党中央关于深化国家监察体制改革的决策部署,高度看重监察法立法工作。十二届全国人大常委会将监察法起草和审议工作作为最重要的立法工作之一。2016年10月,党的十八届六中全会落幕后,中央纪委机关会同全国人大常委会法制工作委员会即独特组成国家监察立法工作专班。在前期工作基础上,工作专班进一步开展调研和起草工作,接收改革试点地域的实践经验,听取专家学者的看法倡议,经重复修改完善,构成了监察法草案。 

  2017年6月15日,习近平总书记主持中央政治局常委会会议,审议并原则赞成全国人大常委会党组关于监察法草案多少个主要问题的请示。2017年6月下旬,十二届全国人大常委会第二十八次会议对监察法草案进行了首次审议。初次审议后,根据党中央批准的相关工作支配,全国人大常委会法制工作委员会将草案送23个中央国家机关以及31个省、自治区、直辖市人大常委会征求意见;召开专家会,听取了宪法、行政法和刑事诉讼法方面专家学者的意见。2017年11月7日至12月6日,监察法草案在中国人大网全文公开,征求社会大众意见。党的十九大后,根据党的十九大精力和全国人大常委会组成人员的审议意见以及人大代表、政协委员等各方面意见,对草案作了修改完善。2017年12月,十二届全国人大常委会第三十一次会议对监察法草案进行再次审议,认为草案贯彻落实以习近平同志为核心的党中央关于深化国家监察体制改革的重大决策部署,充足吸收了常委会组成人员的审议意见和各方面意见,已经比拟成熟,决定将监察法草案提请全国人民代表大会审议。

         2018年1月18日至19日,党的十九届二中全会审议通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》。1月29日至30日,十二届全国人大常委会第三十二次会议决定将《中华人民共和国宪法修正案(草案)》提请十三届全国人大一次会议审议。监察法草案根据宪法修改精神作了进一步修改。2018年1月31日,全国人大常委会办公厅将监察法草案发送十三届全国人大代表。代表们对草案进行了认真研读探讨,总体同意草案,同时提出了一些修改意见。全国人大法律委员会召开会议,对草案进行了审议,根据全国人大常委会组成人员和代表们提出的意见作了修改,并将修改情况向全国人大常委会委员长会议作了汇报。2018年2月8日,习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议,听取了全国人大常委会党组的汇报,原则同意《关于〈中华人民共和国监察法(草案)〉有关问题的请示》并作出重要指导。根据党中央唆使精神,对草案作了进一步完善。在上述工作基础上,形成了提请本次大会审议的《中华人民共和国监察法(草案)》。 

        制定监察法的指导思想是,高举中国特色社会主义巨大旗号,全面贯彻党的十九大精神,坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,坚持兼顾推进“五位一体”总体布局和调和推进“四个全面”战略布局,加强党对反腐败工作的集中统一领导,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖,使依规治党与依法治国、党内监督与国家监察有机统一,推进国家治理体系和治理能力现代化。 

  按照上述指导思想,监察法立法工作遵守以下思路和原则:一是坚持正确政治方向。严格遵循党中央确定的指导思想、基本原则和改革要求,把坚持和加强党对反腐败工作的集中统一领导作为根本政治原则贯串立法全过程和各方面。二是坚持与宪法修改保持一致。宪法是国家各种制度和法律法规的总根据。监察法草案相关内容及表述均与本次宪法修改关于监察委员会的各项规定相衔接、相统一。三是坚持问题导向。着力解决我国监察体制机制中存在的凸起问题。四是坚持科学立法、民主立法、依法立法。坚决贯彻落实党中央决策部署,充分吸收各方面意见,认真回应社会关心,严格依法按程序办事,使草案内容科学公道、和谐衔接,制定一部高品质的监察法。 

  三、监察法草案的主要内容 

  监察法草案分为9章,包括总则、监察机关及其职责、监察规模和管辖、监察权限、监察程序、反腐败国际配合、对监察机关和监察人员的监督、法律责任和附则,共69条。主要内容是: 

  (一)明确监察工作的指点思惟和领导体制 

  为坚持和加强党对反腐败工作的集中统一领导,草案规定:坚持中国共产党对国家监察工作的领导,以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、迷信发展观、习近平新时期中国特色社会主义思想为指导,构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制(草案第二条)。 

  (二)明确监察工作的原则和方针 

  关于监察工作的原则。草案规定:监察委员会按照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会集团和个人的干预;监察机关办理职务守法和职务犯法案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合,互相制约;监察机关在工作中需要帮助的,有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助(草案第四条)。国家监察工作严格按照宪法和法律,以事实为根据,以法律为原则,在实用法律上一律同等;权责平等,从严监督;惩戒与教育相联合,宽严相济(草案第五条)。 

  关于监察工作的方针。草案规定:国家监察工作坚持标本兼治、综合治理,强化监督问责,严格惩办腐败;深化改革、健全法治,有效制约和监督权力;加强法治道德教育,弘扬中华优良传统文化,构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制(草案第六条)。 

  (三)明确监察委员会的产生和职责 

  关于监察委员会的产生。根据本次大会通过的宪法修正案,草案规定:国家监察委员会由全国人民代表大会产生,负责全国监察工作;国家监察委员会由主任、副主任若干人、委员若干人组成,主任由全国人民代表大会选举,副主任、委员由国家监察委员会主任提请全国人民代表大会常务委员会任免;国家监察委员会主任每届任期同全国人民代表大会每届任期雷同,连续任职不得超过两届(草案第八条第一款至第三款)。地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生,负责本行政区域内的监察工作;地方各级监察委员会由主任、副主任若干人、委员若干人组成,主任由本级人民代表大会选举,副主任、委员由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免;地方各级监察委员会主任每届任期同本级人民代表大会每届任期相同(草案第九条第一款至第三款)。

        关于监察委员会的职责。草案规定,监察委员会依照法律规定履行监督、调查、处置职责:一是对公职人员开展廉政教育,对其依法履职、秉公用权、廉明从政从业以及道德操守情况进行监督检查;二是对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、好处输送、徇情枉法以及挥霍国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查;三是对违法的公职人员依法作出政务处罚决定;对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责;对涉嫌职务犯罪的,将调查成果移送人民检察院依法审查、提起公诉;向监察对象所在单位提出监察提议(草案第十一条)。 

  (四)实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖 

  依照深化国家监察体制改革关于实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖的要求,草案规定,监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察:一是中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工贸易结合会机关的公务员,以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员;二是法律、法规受权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员;三是国有企业管理人员;四是公办的教导、科研、文明、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员;五是基层大众性自治组织中从事管理的人员;六是其余依法实行公职的人员(草案第十五条)。 

  (五)赋予监察机关必要的权限 

  为保证监察机关有效履行监察职能,草案赋予监察机关必要的权限。一是规定监察机关在调查职务违法和职务犯罪时,可以采取谈话、讯问、讯问、查问、解冻、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定等措施(草案第十九条至第二十一条、第二十三条至第二十七条)。二是被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等重大职务违法或者职务犯罪,监察机关已经控制其部门违法犯罪事实及证据,仍有重要问题需要进一步调查,并有波及案情重大、复杂,可能逃跑、自残,可能串供或者捏造、隐匿、覆灭证据等情形之一的,经监察机关依法审批,可以将其留置在特定场合;留置场所的设置和管理依照国家有关规定执行(草案第二十二条第一款、第三款)。三是监察机关需要采取技巧调查、通缉、制约出境措施的,经由严格的批准手续,按照规定交有关机关履行(草案第二十八条至第三十条)。 

  (六)严格规范监察程序 

  为保障监察机关准确行使权力,草案在监察程序一章中,对监督、调查、处理工作程序作出严厉划定,包含:报案或者举报的处置;问题线索的治理和处置;决议立案调查;搜查、查封、拘留收禁等程序;要求对询问和重要取证工作全程录音录像;严格涉案财物处理等(草案第三十五条至第四十二条、第四十六条)。 

  关于留置措施的程序。为了严格规范留置的程序,维护被调查人的合法权益,草案规定:设区的市级以下监察机关采用留置措施,应当报上一级监察机关批准;省级监察机关采取留置措施,应当报国家监察委员会备案;留置时间不得超过三个月,特别情形下经上一级监察机关批准可延长一次,延伸时间不得超过三个月;监察机关发明采取留置措施不当的,应当及时解除。采取留置措施后,除有碍调查的,应当在二十四小时以内,告诉被留置人员所在单位和家眷。同时,应当保障被留置人员的饮食、休息和安全,提供医疗服务(草案第四十三条第一款、第二款,第四十四条第一款、第二款)。 

  (七)加强对监察机关和监察人员的监督 

  按照“打铁必须本身硬”的要求,草案从以下几个方面加强对监察机关和监察人员的监督: 

  一是接受人大监督。草案规定:监察机关应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督;各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察机关的专项工作报告,组织执法检查;人民代表大会代表或者常务委员会组成人员在本级人民代表大会及其常务委员会举办会议时,可以依照法律规定的程序,就监察工作中的有关问题提出询问或者质询(草案第五十三条)。 

  二是强化自我监督。草案与党的纪律检查机关监督执纪工作规矩相衔接,将实践中卓有成效的做法上升为法律规范。草案规定了对探听案情、过问案件、说情干涉的讲演和登记存案,监察人员的躲避,脱密期管理和对监察人员辞职、退休后从业限度等制度。同时规定了对监察机关及其工作人员不当行动的申述和义务查究制度(草案第五十七条至第六十一条)。草案还明确规定:监察机关应当依法公然监察工作信息,接收民主监督、社会监督、舆论监督(草案第五十四条)。 

  三是明确监察机关与审判机关、检察机关、执法部分互相配合、相互制约的机制。草案规定:对监察机关移送的案件,人民检察院经审查,以为须要补充核实的,应当退回监察机关补充调查,必要时能够自行弥补侦察;对于有刑事诉讼法规定的不起诉的情况的,经上一级人民检察院同意,依法作出不起诉的决定(草案第四十七条第二款、第三款);监察机关在收集、固定、审查、应用证据时,应该与刑事审讯关于证据的要求和尺度相一致(草案第三十三条第二款)。 

  四是明确监察机关及其工作人员的法律责任。草案第八章法律责任中规定:监察机关及其工作人员有违背规定产生办案平安事变或者发生保险事故后瞒哄不报、呈文失实、处置不当等9种行为之一的,对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理(草案第六十五条)。草案还规定:监察机关及其工作人员行使职权,侵略国民、法人和其他组织的正当权利,造成侵害的,依法给予国家抵偿(草案第六十七条)。 

  《中华人民共和国监察法(草案)》和以上解释,请审议。

起源:新华视点


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